INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Por Carlos Ramírez Castillo

I. Introducción

Uno de las formas medir el grado de desarrollo de una sociedad y el nivel de organización de la misma es -entre muchas otros aspectos- la forma como los ciudadanos resuelven sus conflictos. La existencia de un Estado de Derecho es un requisito primario para la seguridad jurídica en un país y un aspecto importante que coadyuva a la resolución de conflictos legales entre los particulares y sus relaciones con el Estado.

Empero, pese a que se ha buscado supuestas reformas en la administración de la justicia, ello no ha sido posible pues no solo existe una clara percepción por parte de los ciudadanos en la ineficiencia de la forma como el Estado es incapaz de resolver conflictos de terceros, sino que el Poder Judicial y los organismos vinculados a éste afrontan serios problemas de sobrecarga procesal, falta de gerencia y adecuada gestión de los órganos de administración y hasta problemas de corrupción, entre otros.

Uno de los trámites más engorrosos que se advierte en la administración pública es la reclamación de un particular respecto a una resolución administrativa, pues no solo tiene que someterse a la vía administrativa regular la cual –en muchos casos- es resuelta con poco criterio técnico y jurídico, sino que además si dicha persona no se encuentra conforme deberá de afrontar un largo y tedioso Proceso Contencioso Administrativo al amparo de la Ley N° 27584. En el Proceso Contencioso Administrativo se encuentra en discusión la supuesta vulneración al derecho de los particulares. Es así que se ha regulado que el Ministerio Público cumplirá una labor fiscalizadora respecto de la constitucionalidad y legalidad de las actuaciones estatales de la entidad demandada.

En base a ésta lógica v. gr. un usuario de INDECOPI que tiene una resolución administrativa emitida por el Tribunal en su contra sobre reconocimiento de créditos concursales podría acudir al Poder Judicial vía Proceso Contencioso Administrativo solicitando la nulidad de la misma, siendo que en dicho proceso intervendrá en primera y segunda instancia como dictaminador el Fiscal en materia Civil. Así también lo hará si un pensionista jubilado de la ONP decide incoar una demanda de Proceso Contencioso Administrativo.

Como se pude advertir, la presencia estatal en la resolución de ésta controversia es paquidérmica, en primer lugar interviene un órgano resolutor del conflicto en materia administrativa (INDECOPI u ONP para nuestros ejemplos) el cual puede ser demandado eventualmente ante el Poder Judicial y contará con la debida defensa -en casi todos los casos- de un procurador del Estado; posteriormente intervendrá el Ministerio Público como un ente dictaminador quien opina porque se declare fundada o no la demanda y finalmente, el Poder Judicial como órgano resolutor y tercero imparcial quien dirimirá el conflicto entre el particular y el mismo Estado.

La base normativa de esto se encuentra en la Ley N° 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General y la Ley N° 27584 Ley del Proceso Contencioso Administrativo; sin embargo, conviene preguntarse ¿Es relevante la función realizada por el Fiscal en éste proceso? Asimismo, ¿No es un exceso por parte del Estado en que intervengan para la resolución de éste conflicto tres entidades estatales? ¿Cuánto gasta el Estado solventado esto?

II. Desburocratizando la burocracia

La función del Derecho tomando como punto de partida el Análisis Económico del Derecho es reducir costos de transacción que para el caso del Proceso Contencioso Administrativo están focalizados principalmente en el gasto de recursos logísticos y humanos de las tres entidades antes mencionadas.

Ronald Coase en su libro “The Problem of Social”, plantea dos hipótesis referentes a los costos de transacción y a la elección de una norma jurídica que nos ayude a eliminar éstos: a) La primera hipótesis es que si hubiera costos de transacción cero en nuestro sistema jurídico, se produciría siempre un resultado eficiente con independencia de la norma atributiva de derechos elegida. b) La segunda de las hipótesis, es que si hubiera costos de transacción positivos, la solución eficiente no podría producirse con independencia de la norma jurídica elegida. No cabe duda que siempre habrán costos de transacción, por lo que la primera hipótesis nunca ocurrirá; es por ello que nuestro sistema jurídico debe procurar tener una norma jurídica que reduzca los costos de transacción en el Proceso Contencioso Administrativo para el caso en concreto.

Partiendo de ésta perspectiva, podemos esbozar un replanteamiento sobre la participación del Estado y en particular del Ministerio Público en el Proceso Contencioso Administrativo y la emisión del dictamen fiscal a fin de evaluar la exclusión de dicho trámite procesal en dicho proceso judicial, pues resulta inverosímil que sean tres entidades estatales las que intervengan para resolver un solo conflicto. Ello se sustenta no solo en razones de presupuesto económico y aumento de burocracia, sino que además, pese a que existe un fundamento legal establecido –la supuesta defensa de la legalidad por parte del Ministerio Público- ello no justifica que un tercer ente gubernamental intervenga en un proceso judicial, pues bajo el argumento de la defensa de la legalidad, el Fiscal Civil podría que intervenir en muchos otros procesos más en donde su participación también es irrelevante. No entendemos porque razones técnicas y/o jurídicas un ente creado básicamente para investigaciones penales, prevención del delito y familia asuma competencia en un sin número de aspectos que versan sobre Dumping, Derecho Concursal, Previsional, Derecho Municipal, Derecho Minero entre otros.

La búsqueda de re definir funciones pretende cautelar los Principios de Economía Procesal y Concentración Procesal, así como una lógica de desburocratizar un trámite procesal tan simple como es el resolver si una resolución administrativa estuvo o no bien dictada por el órgano administrativo. Y es que la Ley Nº 27584 y su modificatoria mediante Decreto Legislativo Nº 1067, no ha logrado obtener un Proceso Contencioso Administrativo que maximice la aplicación de los principios procesales antes mencionados y con ello un proceso judicial eficiente, pues la intervención del Ministerio Público no solo no es determinante en el proceso para la formación volitiva de la sentencia; sino que tampoco resulta –en muchos casos-ilustrativa para el juez pues los dictámenes son realizados con modelos pre establecidos y confeccionados – en algunas oportunidades- por los Asistentes del Fiscal, no existiendo muchas veces en la práctica un análisis serio sobre el caso en concreto, teniendo un proceso lato en el que no se utiliza correctamente los recursos humanos del Estado gastando numerosas horas hombre en la elaboración de dictámenes fiscales, los cuales muchos de ellos serán de poca utilidad para quien resuelve la causa.

III. A modo de conclusión

El estudio sobre esta materia no puede reducirse a estas líneas tan cortas como las escritas, sin embargo debe considerase que todo proceso judicial tiene un costo y lo que se invierte en cada acto procesal en que participa el Estado lo asumimos cada uno de los ciudadanos que contribuye con sus impuestos; por lo que es necesario reducir costos de transacción en los procesos judiciales contenciosos administrativos con actos dilatorios e ineficientes.